Leis Orçamentárias

1) Conceito de Orçamento

Orçamento, na conceituação fornecida por José Afonso da Silva é o “processo e o conjunto integrado de documentos pelos quais se elaboram, se expressam, se aprovam, se executam e se avaliam os planos e programas de obras, serviços e encargos governamentais, com estimativa da receita e fixação das despesas em cada exercício financeiro”[1].

Observação: Para a visão moderna o orçamento passa a ser instrumento de ação do Estado e não apenas um documento financeiro ou contábil. Assim, não envolve somente previsões de receitas e despesas, mas é também parte de planejamento político.

Não se trata de um documento estático, mas sim um documento dinâmico e solene de atuação do Estado perante a sociedade, figurando-se como instrumento representativo da vontade do povo.

2) Modelo de Orçamento no Brasil

O nosso tipo de orçamento é misto, ou seja, a elaboração e a execução são de competência do Poder Executivo, ao passo que a votação e o controle cabem ao Poder Legislativo.

3) Natureza Jurídica do Orçamento

O tema não é pacífico entre os doutrinadores, mas é posição dominante no Supremo Tribunal Federal que o orçamento é uma lei formal, possuindo as seguintes características:

3.1) Formal: Não é uma lei dotada de coercibilidade, posto que a contemplação de uma despesa na Lei Orçamentária Anual não gera o direito subjetivo à sua exigência, podendo o Poder Público deixar de realizar determinada despesa autorizada pelo Poder Legislativo. O orçamento no Brasil não é impositivo. Via de regra, ele é autorizativo, o que se tem é mera previsão de gastos, a previsão de uma dada despesa não necessariamente implica sua realização.

3.2)Temporária: Possui vigência por prazo limitado.

3.3)Especial: Submete-se a um processo legislativo diferenciado (Art. 166 e parágrafos da CF)

3.4)Ordinária: As leis orçamentárias não exigem quórum qualificado para aprovação, sendo aprovadas por maioria simples.

4. Controle de Constitucionalidade das Leis Orçamentárias

Atualmente, há a possibilidade das leis orçamentárias serem objeto de controle abstrato de constitucionalidade.

Conforme Ricardo Damasceno de Almeida e Marcelo Jucá Lisboa[2], “no julgamento da ADI 4048, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, o STF alterou sua jurisprudência, que entendia impossível o controle abstrato de constitucionalidade tendo por objeto lei orçamentária, justamente em razão do caráter concreto desta, de onde decorre não ser dotada de abstração e generalizada”.

5. Entes que devem elaborar a lei orçamentária

As regras pertinentes ao orçamento devem ser seguidos por todos os entes da Federação. Cada ente da Federação tem o dever de elaborar suas próprias leis orçamentárias.

6. Leis Orçamentárias

A Constituição Federal de 1988 prevê em seu Art. 165, a existência de 03 (três) leis orçamentárias:

Plano Plurianual (PPA)

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Lei Orçamentária Anual (LOA)

a) Plano Plurianual (PPA)

a.1) Trata-se de instrumento de planejamento governamental de longo prazo.

a.2) Possui vigência de 4 anos e começa a produzir efeitos a partir do segundo exercício financeiro do mandato do Chefe do Executivo até o final do primeiro exercício do mandato subsequente. Portanto, a vigência não coincide com o mandato do Chefe do Poder Executivo, evitando-se a descontinuidade dos programas de governo.

a.3) Fixa, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas do Governo para: as despesas de capital ( despesas de capital são aquelas cujo resultado será o aumento do patrimônio público e da capacidade produtiva como um todo. Ex: construção de escolas e hospitais); as despesas correntes derivadas das despesas de capital (Despesas Correntes são resultantes da manutenção das atividades próprias do Estado. Nesse exemplo poderemos colocar a contratação de pessoal necessário ao funcionamento das escolas e hospitais); os programas de duração continuada (despesas vinculadas a programas com duração superior a um exercício financeiro – como o “programa de bolsa-escola”, por exemplo)

Diretrizes: “Orientações gerais ou princípios que nortearão a captação e o gasto público com vistas a alcançar os objetivos (ex: combater a pobreza e promover a cidadania)”.[3]

Objetivos: “Discriminação dos custos e dos resultados que se quer alcançar com a execução de ações governamentais (ex: elevar o nível educacional da população, especialmente combatendo o analfabetismo)”[4]

Metas: “quantificação, física ou financeira, dos objetivos (ex: construção de 3.000 salas de aula em todo o País ou investir, no período de quatro anos, R$100 milhões na construção de salas de aula).[5]

a.4)Ao elaborar o PPA, a Administração e o legislador deverão planejar a aplicação de recursos públicos com o objetivo de diminuir a desigualdade entre as regiões brasileiras (PPA da União) ou entre as sub-regiões existentes nos Estados e Municípios (PPA dos Estados e Municípios)

a.5) O PPA orienta as demais leis orçamentárias, pois servirá de guia e de parâmetro para a elaboração da LDO, da LOA e dos demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais.

a.6) Qualquer investimento do Governo cuja execução ultrapasse mais de um ano deverá estar previsto no PPA, sob pena de crime de responsabilidade. Não existindo a referida previsão, o investimento poderá ser incluído no PPA mediante lei específica.

a.7) O projeto de lei dispondo sobre o PPA é de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos – Art. 84, XXIII, c/c 165 e 166, §3º, da CF/88)

a.8) Prazo para envio da Proposta do PPA ao Legislativo:

União: enviar o projeto de PPA ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro, 31 de agosto, do primeiro ano do mandato do Presidente, e o Congresso deverá devolver para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro, Art. 57 da CF) (CF, Art. 35, §2º, I, do ADCT da CF).

Estados e Municípios: os prazos estarão assinalados nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas.

b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

b.1) Trata-se de instrumento de planejamento de curto prazo.

b.2) Será elaborado em harmonia com o PPA e orientará a elaboração da LOA.

b.3) Estabelece as metas e prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital, para o exercício subsequente.

b.4) Disporá sobre as alterações na legislação tributária. (ex: previsão de novos tributos, diminuições ou aumento de alíquotas etc.). As receitas tributárias são a principal fonte de financiamento dos gastos públicos, daí a necessidade de uma previsão adequada em relação aos acréscimos e decréscimos.

b.5) Fixará a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (Exemplos: políticas prioritárias para o Banco do Brasil, BNDES, Caixa Econômica, Banco do Nordeste).

b.6) “Autorizará a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a criação de cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e contratação de pessoal a qualquer título na Administração. Exceção: as empresas públicas e as sociedades de economia mista, nos termos do disposto no art. 169, §1º, da CF, na precisam dessa autorização da LDO.”[6]

b.7)Prazos para envio da LDO:

União: O Presidente deve enviar ao Congresso Nacional a proposta da LDO até o dia 15 de abril (oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro), e o Congresso devolverá para sanção presidencial até o fim do 1º período da sessão legislativa, ou seja, 17 de julho (Art. 35, §2º, II, do ADCT da CF).

Estados e Municípios: Os prazos devem estar assinalados nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas.

b.8) A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe uma série de inovações em relação à LDO. O Art. 4º da LRF dispõe que a LDO deverá também dispor sobre equilíbrio entre receita e despesa, critério e forma de limitação de empenho, normas relativas ao controle de custos e à avaliação de dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e sobre as demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. Outrossim, o Art. 5º da LRF determinou que a LDO contivesse dois anexos: Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais.

b.9) Embora seja mencionado que a LDO tem a vigência de um ano, pois traça as metas e prioridades da Administração para o exercício subsequente, orientando a elaboração da LOA no segundo semestre, ela acaba vigendo mais do que um ano.

c) Lei Orçamentária Anual (LOA)

c.1) Deverá estar compatível com o PPA e com a LDO.

c.2) A respectiva lei corresponde a três suborçamentos (Art. 165, §5º, da CF):

Orçamento Fiscal de toda a Administração Pública, Direta e Indireta, englobando a despesa e a receita de toda a Administração Pública para um exercício financeiro, menos os investimentos de empresas estatais e as receitas e despesas relativas à seguridade social;

Orçamento de investimentos das empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (empresas públicas e sociedades de economia mista);

Orçamento da seguridade social (saúde, previdência e assistência social), que abrangerá todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Essa separação visa conferir transparência à gestão da seguridade social.

c.3) O orçamento fiscal e o orçamento de investimentos compatibilizados com PPA, possuem o escopo de reduzir as desigualdades entre as regiões, segundo critério populacional.

c.4) O Governo só poderá começar qualquer programa ou projeto se existir autorização específica na Lei Orçamentária.

c.5) A LOA, além de estimar as receitas e fixar as despesas, poderá conter autorização para a abertura de créditos suplementares e para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita (ARO).

c.6) Principais dispositivos da LOA:

Art. 165, §6º da CF

Arts. 2º e 22 da Lei nº 4320/64

Art. 5º da LRF

c.7) Prazos para envio da Proposta ao Legislativo: A LOA é de iniciativa privativa e vinculada ao Chefe do Executivo e será enviada ao Legislativo nos seguintes prazos:

União: enviará o projeto de LOA ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento de cada exercício financeiro, 31 de agosto, e o Congresso deverá devolver para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa, 22 de dezembro (Art. 35, §2º, I, do ADCT c/c Art. 57 da CF).

Estados e Municípios: os prazos estarão assinalados  nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas.

c.8) A LOA, também chamada apenas de orçamento, tem a vigência de um ano, entrando em vigor em 01 de janeiro, vigendo até 31 de dezembro.

7) Quadros Esquemáticos

Tipo de Lei Orçamentária	Encaminhada até	Devolvida para sanção até
PPA	4 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro. 31 de agosto do primeiro ano do mandato	Até o encerramento da sessão legislativa. 22 de dezembro do primeiro ano do mandato.
LDO	Oito meses e meio antes do exercício financeiro. 15 de abril de cada ano	Até o fim do primeiro período da sessão legislativa. 17 de julho de cada ano
LOA	4 meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro. 31 de agosto de cada ano.	Até o encerramento da sessão legislativa. 22 de dezembro de cada ano.

 

PPA[7]

Estabelece as DOM da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes.

Estabelece as DOM da administração pública federal para as despesas de duração continuada

 

 

LDO[8]

Estabelece as MP da administração, incluindo as despesas de capital para o exercício subsequente.

Orienta a elaboração da LOA

Dispõe sobre as alterações na legislação tributária.

Fixa a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento

Autoriza a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a criação de cargos, empregos , funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e contratação de pessoal a qualquer título na Administração, exceto para as empresas públicas e as sociedades de economia mista (Art. 169, §1º, da CF)

 

LOA

Consiste na lei que trata da parte da execução dos projetos previstos nas DOM contidas na PPA e nas MP antevistas na LDO. Assim, é a lei que traz no seu corpo os recursos propriamente ditos, seja na parte da receita, prevendo-as, seja na parte das despesas, fixando-as.

Conteúdo: Fiscal – Referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; Investimentos – Das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; Seguridade Social – Abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Novidades trazidas pela LRF: I) conter um anexo demonstrando a compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais; II) ser acompanhado do demonstrativo referido no §6º do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncia de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; III) conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.